Le samedi 11 juillet 2015, le gouvernement de la République démocratique du Congo (RDC), par le biais du vice-Premier ministre en charge de l’Intérieur, a annoncé (i) la convocation des sessions extraordinaires des Assemblées provinciales des nouvelles provinces démembrées et (ii) l’élection des gouverneurs de ces nouvelles provinces.

Cet acte, bien que verbal, met en difficulté l’exécution de la décision 001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines, municipales et locales 2015 et des élections présidentielle et législatives 2016.

La juxtaposition des deux processus était prévenue par le mensuel de l’ Institut de rechercher en droits humains (IRDH), numéro spécial d’avril 2015 et le rapport de l’atelier d’analyse de l’incidence du processus de démembrement sur les élections en RDC qu’on peut lire sur www.tcct.co.za.

La prise de position du gouvernement met en péril l’évolution démocratique et l’érection d’un Etat de Droit. En effet, il est devient difficile de distinguer la limite des pouvoirs du Gouvernement, du Parlement, des Cours et Tribunaux ainsi que ceux des institutions d’appui à la démocratie.

Questions sur les capacités politiques d’en supporter le coût dispendieux

Adoptée en février-2006, la Constitution de la République Démocratique du Congo (RDC) a créé, en dehors de la capitale de Kinshasa, vingt-cinq provinces. Les nouvelles provinces sont dotées de personnalités juridiques et jouissent de la libre administration ainsi que l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.

Au regard de l’esprit de l’article 2 de ladite Constitution, les chercheurs de l’IRDH sont de l’opinion qui soutient que le processus de décentralisation ou de démembrement est un principe consacré. Les questions ne peuvent se poser plutôt que sur la manière de le faire et sur les capacités politiques d’en supporter le coût dispendieux.

Pour ce faire, il convient d’abord de circonscrire les termes utilisées, en l’occurrence (i) l’incidence, (ii) le processus et (iii) le démembrement. Ensuite, analyser la base juridique de la démarche de démembrement sous étude. Et enfin, relever l’impact sur le déroulement du processus électoral.

Définition des concepts

a. Processus

Le dictionnaire Larousse définit le processus comme une « suite continue de faits, de phénomènes présentant une certaine unité ou une certaine régularité dans leur déroulement ».

Situant le terme en science biologique, le processus est conçu comme «l’évolution d’une série de phénomènes ou de lésions anatomiques se rapportant à une maladie » ou « l’ensemble de symptômes, fonctionnels ou lésionnels, caractérisant l’évolution d’un état morbide ». Cette définition permet aux médecins de s’alerter sur un processus conduisant vers la morbidité du corps.

La définition qui semble proche de la compréhension du processus sous étude provient de l’informatique qui le définit comme une « suite d’actions élémentaires dont le résultat est équivalent à l’action principale dont elles sont la décomposition ».

En conclusion, la notion de processus permet de décrire le comportement d’un système évolutif. La définition qui répond le mieux au besoin de la présente analyse est celle qui définit le processus comme « l’ensemble d’opérations successives, organisées en vue d’un résultat déterminé ».

b. Démembrement

Le terme démembrement est celui qui amène plus de confusion au débat. La définition fait l’objet de diverses interprétations, selon la finalité visée. Ainsi, on définit le démembrement comme « l’action d’enlever, d’arracher les membres d’un corps ou son résultat ».

Ici, on lui donne le sens du « découpage » et l’image du partage d’un gibier tué à la chasse. Cependant, le sens positif correspond à « l’action de subdiviser en plusieurs portions ».

Ainsi, le démembrement d’un territoire correspond à l’idée de le faire confédérer. Il envisage la finalité d’obtenir des départements qui peuvent faciliter une bonne administration. Il éloigne l’idée d’un partage entre acteurs avides.

Le lecteur retiendra en définitif que le processus de démembrement du territoire national est l’ensemble d’opérations successives, organisées en vue d’arriver à un ensemble subdivisé en portions gérables. L’idée dominant de la démarche n’est pas le parcours ou le nombre d’opérations, mais c’est le résultat attendu. c. Rappel sur la forme des actes administratifs unilatéraux

Le lecteur se souviendra que le décret est un acte administratif unilatéral. L’élaboration des actes administratifs unilatéraux est régie par un formalisme qui constitue une garantie des droits des administrés.

Cette procédure constitue, pour le citoyen, le premier moyen dont il dispose pour obtenir le respect de la légalité par l’administration. Ainsi, pour qu’un acte administratif soit légal, en dehors du respect des règles de fond, il doit respecter les règles de procédure et de forme qui lui sont applicables, et doit avoir été adopté par une autorité compétente.

Dans le cas d’espèce, pour être juges valables, les décisions annoncées par le vice-Premier ministre ainsi que l’acte portant nomination des membres des commissions et sous-commissions chargées d’élaborer les rapports d’état de lieu des provinces à démembrer et la gestion des provinces démembrées devraient être délibérés en Conseil des ministres.

La présente analyse n’a pas eu l’opportunité d’accéder aux Comptes rendus des Conseils de ministres qui ont délibéré sur ces décisions. Pour ce faire, la critique présume que ces décisions émanent valablement du gouvernement.

Fondement juridique du démembrement de la RDC

Dans un Etat de Droit, toute action du gouvernement doit être justifiée par la loi. Le fondement juridique est la base légale ou l’argument tiré de la loi qui justifie la démarche. De manière générale, quand on fait référence au fondement juridique, on s’attend aux textes juridiques qui soutiennent une décision.

Dans le cas d’espèce, l’analyse expose ci-après des références tirées de la Constitution et des lois, afin de justifier le processus de démembrement en cours.

a. De la constitutionalité du processus de démembrement

Le démembrement de la RDC de 11 en 26 provinces est prévu par la Constitution de 2006 telle que modifiée à ce jour. Pour mémoire, avant sa modification, l’article 226 de la Constitution de 2006 de la RDC prévoyait que :

« Les dispositions de l’alinéa premier de l’article 2 de la présente Constitution entreront en vigueur endéans trente-six mois qui suivront l’installation effective des institutions politiques prévues par la présente Constitution […] ».

A la révision constitutionnelle sanctionnée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011, le législateur avait enlevé la condition liée au délai de démembrer et d’installer les nouvelles provinces, laissant le champ à une loi de programmation déterminant les modalités d’application.

Le premier alinéa de l’article 226 modifié se lit désormais comme suit : « Une loi de programmation détermine les modalités d’installation de nouvelles provinces citées à l’article 2 de la présente Constitution ». Sur la base de cette disposition modifiée, le Président de la République avait promulgué la « loi de programmation numéro 15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d’installation de nouvelles provinces ».

En définitif, le lecteur notera que le démembrement est prévu par la Constitution et le gouvernement a pris les précautions de promulguer une loi d’application.

b. De l’applicabilité de la Loi n° 15/004 du 28 février 2015 de programmation

La « loi de programmation numéro 15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d’installation de nouvelles provinces » est dite aussi loi sur le démembrement ou de découpage. Au premier alinéa de son article 5, il est stipulé que :

« Dans les quinze jours suivant la promulgation de la présente loi et pour les besoins d’installation des Provinces visées à l’alinéa 3 de l’article 3 de la présente Loi, sur proposition du Ministre ayant l’intérieur dans ses attributions, un Décret délibéré en Conseil des Ministres met en place une Commission par Province à démembrer, à savoir Bandundu, Equateur, Kasaï Occidental, Kasaï Oriental, Katanga et la Province Orientale ».

La loi sous analyse lie sa mise en œuvre à un décret délibéré en Conseil de Ministres qui mettra sur pied une Commission par province. Autrement-dit, sans un décret délibéré en Conseil de Ministres, ladite Loi ne saurait s’appliquer.

Le troisième alinéa de l’article 6 de la loi étudiée conditionne la validité de la nomination des membres de la Commission à un autre « Décret du Premier ministre délibéré en Conseil de ministres, sur proposition du ministre ayant l’intérieur dans ses attributions ».

Il convient de relever que la loi joint à la compétence personnelle du Premier Ministre qui signe le décret, la délibération du Conseil de Ministre et la proposition du ministre de l’Intérieur qui le contresigne.

c. Conséquences de l’application de la Loi n° 15/004 du 28 février 2015 de programmation

Le lecteur est appelé à noter deux éléments importants contenus dans l’article 9 de la loi sous analyse. Premièrement, cette disposition dit qu’au « quinzième jour suivant la présentation du rapport par la Commission et sa prise d’acte par l’Assemblée provinciale existante, chaque Assemblée provinciale de la nouvelle Province se réunit de plein droit ».

Deuxièmement, la session extraordinaire de la nouvelle assemblée provinciale sera tenue en vue, entre autres, de « l’élection du Gouverneur et du Vice-gouverneur de Province, conformément à l’article 168 de la Loi électorale ».

Le lecteur se souviendra que le premier alinéa de l’article 197 de la Constitution reconnaît aux assemblées provinciales le pouvoir de contrôler les gouvernements provinciaux ainsi que les services publics provinciaux et locaux. Il en découle que les élus devraient effectivement recevoir les rapports sur l’état de lieu des provinces.

Cependant, la conséquence de l’application de cette loi est qu’outre le travail technique d’évaluation de l’état de lieu des provinces, la loi numéro 15/004 du 28 février 2015 prévoit (i) la liquidation des assemblées provinciales, (ii) l’institution des nouvelles assemblées provinciales dans les provinces démembrées et (iii) l’élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des nouvelles provinces démembrées.

Observations sur les failles de la loi

a. Liquidation des assemblées provinciales

Le deuxième alinéa de l’article 8 de la loi numéro 15/004 du 28 février 2015 sus ventée dispose que « la présentation du rapport par la Commission et sa prise d’acte par l’Assemblée provinciale existante enclenchent le processus d’éclatement de la Province ».

Même si la loi ne dit pas expressément que les assemblées provinciales seront dissoutes à la réception des rapports des Commissions, elle le laisse sous-entendre. Et, cette intention (de dissoudre les assemblées) est explicitée par l’article 9 analysée ci-dessous.

En se fondant sur le quatrième alinéa de l’article 197 de la Constitution en vigueur qui dit que les députés provinciaux sont élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un mandat de cinq ans renouvelable, et au regard de l’article 103 de la même Constitution, le mandat de député commence à la validation des pouvoirs par l’Assemblée et expire à l’installation des nouvelles Assemblées.

La présente analyse en déduit que les actuelles Assemblées provinciales instituées par la Constitution ne peuvent être dissoutes sur base d’un décret du Premier ministre, ni s’auto dissoudre au regard de la loi numéro 15/004 du 28 février 2015 sous examen.

Elles devraient être remplacées par des nouvelles assemblées issues des élections organisées conformément à la Constitution en vigueur.

Sur pied de l’article 222, les districts qui sont des institutions politiques issues de la transition d’avant 2006 sont restés en fonction jusqu’à ce jour. Il est prévu, par le même article 222, que les nouvelles institutions que sont les nouvelles provinces remplaceront effectivement les districts, suivant les mécanismes prévus aux articles 197 (élections des députes provinciaux) et 198 (élections des gouverneurs des vice-gouverneurs).

b. Institutions des nouvelles assemblées provinciales

La même loi dite de programmation, sus évoquée, stipule à son article 9 qu’« au quinzième jour suivant la présentation du rapport par la Commission et sa prise d’acte par l’Assemblée provinciale existante, chaque Assemblée provinciale de la nouvelle Province se réunit de plein droit en session extraordinaire ».

Le législateur ne dit pas expressément qu’il institue des nouvelles Assemblées provinciales, il ne précise pas non plus d’où viendraient les membres de ces nouvelles Assemblées provinciales, et par quel mécanisme ils le seront, ni pour combien de temps.

Cependant, il prévoit l’installation des nouvelles assemblées provinciales, par le neuvième article de ladite loi sur le démembrement qui dit que la session extraordinaire procède à :

« (i) l’installation du Bureau provisoire dirigé par le doyen d’âge assisté de deux membres les moins âgés ; (ii) la validation des pouvoirs ; (iii) l’élaboration et l’adoption du Règlement intérieur ; (iv) l’élection et l’installation du Bureau définitif ; […] »

Le sixième alinéa du même article 197 de la Constitution de la RDC, ci-haut commenté, rappelle la substance des articles 101 et 103 qui disent que tout mandat impératif est nul et que le mandat de député commence à la validation des pouvoirs par l’Assemblée et expire à l’installation des nouvelles Assemblées élues.

Le calendrier électoral publié par le CENI prévoit l’installation des Assemblées provinciales, au plus tard, le 23 janvier 2016.

c. l’élection du Gouverneur et du Vice-gouverneur de province, conformément à l’article 168 de la Loi électorale

L’article 9 de la loi dite de programmation du démembrement des provinces prévoit que des sessions extraordinaires des nouvelles assemblées provinciales seront tenues en vue, entre autres, de « l’élection du Gouverneur et du Vice-gouverneur de province, conformément à l’article 168 de la Loi électorale ».

Il convient de rappeler qu’en vertu de l’article 211 de la Constitution en vigueur, il est institué une seule et unique Commission électorale nationale indépendante (CENI) chargée de l’organisation des élections sur toute l’étendue de la RDC.

Ainsi donc, fort de ce mandat constitutionnel, conformément à l’article 168 de la loi électorale numéro 13/012 du 19 avril 2013 modifiant et complétant la loi numéro 10/2013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENI, cette institution a déjà prévu l’élection des députés provinciaux, des Gouverneurs et Vice-gouverneurs.

L’électorat pour les élections des députés provinciaux est déjà convoqué depuis le 13 avril 2015. Des candidatures des députés provinciaux sont déjà déposées dans les différents bureaux de la CENI et parmi elles, celles des potentiels Gouverneurs et Vice-gouverneurs, leur scrutin aura lieu le 31 janvier 2015.

Ces évènements sont planifiés par la décision 001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines, municipales et locales 2015 et des élections présidentielles et législatives 2016.

En somme, on se trouve en présence de deux appels à candidature aux postes de Gouverneur de province fondés sur deux textes de nature différente et ce, dans une situation spatio-temporelle concomitante.

Le fait que le gouvernement se mue en une certaine Commission électorale en lieu et place de la CENI, constitutionnellement instituée, rend difficile l’évolution démocratique et l’érection d’un Etat de de Droit en RDC.

Conclusions et recommandations

Afin d’appliquer les prescrits de la Constitution du 18 février 2006 qui créent, en plus de la ville de Kinshasa, vingt-cinq provinces dotées de la personnalité juridique ; et eu égard aux termes de l’article 226 de la Constitution, tels que modifiés par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 qui laisse au législateur le soin d’adopter une loi de programmation déterminant les modalités d’installation de ces nouvelles provinces ; tenant compte de la nécessité d’avoir des lois conformes à la Constitution, il est de l’avis de la présente analyse que le gouvernement de la RDC devrait :

(i) Mieux élaborer l’application de l’article 226 de la Constitution évoqué par la Loi n° 15/004 du 28 février 2015 de programmation du démembrement des 26 provinces, en purgeant tous les conflits que ladite Loi a avec la Constitution, la Loi Organique numéro 13/012 du 19 avril 2013 modifiant la Loi numéro 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENI, ainsi que les décisions de la CENI ;

(ii) Laisser a la CENI le monopole constitutionnel d’organisation des élections de députés provinciaux, des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des 26 provinces. Ceci éviterait l’institution d’une nouvelle classe de députés provinciaux et membres des exécutifs provinciaux sans base constitutionnelle ;

(iii) Respecter les prescrits de : (a) les articles 101, 103, 197 et 211 de la Constitution, (b) la Loi électorale numéro 13/012 du 19 avril 2013 modifiant et complétant la Loi numéro 10/2013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la CENI, (c) la décision 001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines, municipales et locales 2015 et des élections présidentielles et législatives 2016 ;

(iv) Conformer ladite loi de démembrement aux dispositions constitutionnelles en rapport avec : (a) l’élection des membres des assemblées provinciales, (b) l’octroi des mandats impératifs et illimités aux députés des nouvelles provinces, en marge du calendrier électoral en cours, (c) l’organisation des élections des Gouverneurs et Vice-gouverneurs prévue par le calendrier électoral 2015-2016 de la CENI.